淺談破產管理人制度的完善

自2007年6月1日日起施行的《中華人民共和國企業破產法》（以下稱新《破產法》），總結了我國二十年的實踐，適當借鑒了國外成熟的經驗，相比1986年的《中華人民共和國企業破產法(試行)》（以下稱老《破產法》），在很多方面都有了發展和突破，其中新引入的管理人制度成為一大亮點。
根據新《破產法》的相關規定可以看出，所謂管理人，是指企業破產時由受理破產案件的人民法院指定的，接受和管理債務人財產，負責債務人清算事務的組織或個人。與原來的清算組制度相比，管理人制度在清算組織的主體地位和權利義務方面均有發展和完善。但作為一種全新的制度，在實踐中還有很多不足之處，具體表現在以下四個方面：
一、管理人的主體范圍過窄。老《破產法》第二十四條第二款規定清算組成員從破產企業的上級主管部門、政府財政部門和專業人員中指定，1991年的《中華人民共和國民事訴訟法》中規定由人民法院組織有關機關和有關人員成立清算組織。這兩部法律中清算組織的構成主體彈性比較大，符合當時破產企業以國有企業為主的實際，也賦予了法院一定的自由裁量權，便于靈活運用。而新《破產法》中的管理人僅限于依法設立的律師事務所、會計師事務所、破產清算事務所等社會中介機構，這一規定目的是讓第三方機構獨立參與破產清算，出發點是好的。但從近幾年基層法院從事破產審判的實踐來看，由于管理人主體范圍限制過窄，導致了新的弊端：一是全民所有制企業破產案件處理難度加大。由于全民所有制企業破產過程中，職工的妥善安置、國有劃撥土地的處置等問題需要大量的協調工作，政府主管部門、政府財政部門參加的清算組織有著無法替代的優勢，而一般社會中介機構難以勝任。二是在當前穩定壓倒一切的大形勢下，沒有地方黨委和政府的支持，破產清算過程中的社會穩定問題中介機構難以解決。三是中介機構的人員組成單一，律師事務所一般缺少財會人員，會計師事務所中法律人才不足，專業破產清算事務所又極少，也造成管理人的作用無法完全發揮。四是不利于壓縮破產費用。過去的清算組組成人員一般是不領取報酬的，清算組聘請的專業人員數量少，費用也不高，而管理人則需要根據破產清算標的的多少領取報酬，加大了破產費用支出。
二、管理人的準入門坎偏低。破產清算是一項系統工作，不僅涉及到各方的利益，而且涉及法律、審計、財會等專業方面的知識，牽扯面廣，工作量大，對管理人的要求也比較高。而現有的管理人名冊編制工作對申請人偏重形式要求，實體方面的審查不夠到位。特別是管理人要掌控大量清算資產，申請進入管理人名冊的中介機構有沒有足夠的自有財產，是否能夠獨立承擔民事責任，都直接關系破產企業的財產安全。但在《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》中也沒有具體的限制和要求。同時，編制管理人名冊的機制，是能否公平公正指定管理人的基礎。由于時間有限，第一批管理人名冊的確定比較倉促，造成一些進入名冊的中介機構不能實際勝任清算工作，給破產案件審理帶來了困擾。
三、管理人的指定方法機械。《最高人民法院關于審理企業破產案件指定管理人的規定》第二十條規定，“人民法院一般應當按照管理人名冊所列名單采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式公開指定管理人 ”，這樣規定的目的是保證公開透明，防止暗箱操作。但實際操作中難免事與愿違，很有可能給破產企業帶來事實上的不公平。比如采取輪候的方式確定管理人，就不能根據案件的不同情況選擇合適的管理人，有可能造成力量薄弱的機構擔任復雜案件的管理人，或者涉及法律事務較多的案件指定會計師事務所作為管理人等等不利情況；如果采取抽簽、搖號等隨機方式指定管理人，不僅會造成以上問題，還有可能發生一些機構重復被指定而另一些機構一直沒被指定的情況。
四、管理人的監管制約缺位。新《破產法》規定管理人“向人民法院報告工作，并接受債權人會議和債權人委員會的監督”，顯然，這有利于破產程序中法院、管理人、債權人會議（或債權人委員會）三方的相對獨立，形成相互監督制約機制。但事實上在破產程序中，債權人會議和債權人委員會是個松散型組織，會議的召開也有諸多限制條件，屬于比較被動的弱勢一方，管理人則是專職履行清算職責，實際掌管破產企業的資產，在清算過程中其組織機構相對穩定，往往是比較主動和強勢的一方，因此，債權人會議和債權人委員會對管理人的監督作用很難得到完全和充分的發揮。管理人不再向法院負責，在便于管理人獨立開展工作的同時，也意味著風險，那就是管理人有可能濫用職權而得不到有效制約。
我們的每一部法律都需要通過實踐的檢驗而不斷修改和完善，根據形勢的變化而不斷充實和發展，《破產法》也是一樣，特別是我國破產法律制度起步較晚，經驗不足的情況下更需要吸收和消化國際先進經驗，結合我國的國情和實際，對破產法律制度逐步完善和發展。結合基層法院破產審判工作實際，筆者認為現有破產法律中管理人制度需要從以下幾個方面完善：
一是擴大管理人的選任范圍。可以考慮在國有企業破產案件中，將政府主管部門、財政部門、國有資產管理部門、勞動部門、人民銀行、工會組織的工作人員充實到管理人中，或者由政府出面成立專門的管理人組織，該組織除有關政府部門成員外，還可以吸收法律、財會等專業人員參加，并且進入管理人名冊，主要擔任國有企業破產案件的管理人，以加大協調和工作力度，保證國有企業破產案件的順利進行。
二是提高管理人的準入門坎。申請進入管理人名冊的中介機構不僅要有一定的自有財產，能夠獨立承擔民事責任，還必須要同時有法律、會計和其他方面的專業人才隊伍，必要時可由管理人名冊制定機構對申請人進行考察審核，對相關人員進行考試并發放破產清算執業證書，確保進入名冊的中介機構能夠獨立履行管理人職責，減少中間環節，節省清算費用。
三是改變管理人的指定方式。除采取輪候、抽簽、搖號等隨機方式公開指定管理人外，還應當給受理破產的法院一定的自由裁量權，比如在指定管理人時增加候選名額，可以先由法院挑選出若干符合條件的中介機構，然后從中抽簽、搖號產生管理人，也可以采用集中競價的方式產生管理人，以減少清算費用，或者幾種方式相結合，不拘一格，靈活掌握，這樣對破產企業來說也相對公平一些。
四是成立管理人的監管組織。隨著進入管理人名冊的中介機構越來越多，對這些機構的管理問題也日益凸顯出來，法院和債權人的監督都是事后的，對尚未被指定的中介機構的管理、監督、培訓，迫切需要一個專門的機構來承擔。具體方式可以是政府成立行政性的管理機關，也可以考慮成立行業協會，以改變群龍無首的混亂局面。
總之，管理人制度的完善還需要長期的實踐和探索，以上只是一家之言，如有不當，敬請商榷。